劉守剛 | 開啟現代:國家轉型的財政政治

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開啟現代:國家轉型的財政政治

政治憲法學第659期

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劉守剛 | 開啟現代:國家轉型的財政政治

劉守剛 | 著

劉守剛,上海財經大學副教授,經濟學博士、法學博士,研究方向為中國財政史、西方財政思想史、財政政治學。代表著作有《財政中國三千年》《中國古代治國理財經典闡釋》《西方財政思想史十六講》《家財帝國及其現代轉型》《國家成長的財政邏輯》等,(聯合)主編 “財政政治學譯叢”“財政政治學文叢”和“近現代財政學名作新編叢書”(待出)等。

劉守剛 | 開啟現代:國家轉型的財政政治

內容介紹

《開啟現代》一書,以六經注我的方式,透過解讀19種經典著作(重點講解13本,附帶講解6本)來理解迄今為止不斷轉型的中華國家。

走向現代國家,並非中國獨有,也非中國最早。眾所周知,這一歷程,最早從西方世界開始。要理解中國的國家轉型,就不能不把目光投向西方。因此,本書選擇的經典著作,除了由中國人或由外國人撰寫的探討中國的經典著作外,主要選擇的是外國學者探討西方世界的國家轉型著作。他山之石,可以攻玉。正是在解讀古今中外這些經典著作的基礎上,基於財政政治學視角,這本《開啟現代》幫助讀者理解迄今為止的中國國家轉型。

閱讀《開啟現代》一書,藉助於書中揭示的經典作品智慧,可以理解以下有關中國國家轉型的問題:

這場從傳統國家向現代國家的轉型,是如何發生的?

目前已經進展到哪一步?轉型的動力何在?轉型的方向指往何處?

中國的國家轉型為什麼並未出現奧斯曼土耳其帝國那樣的崩解局面而實現了整體的轉型?

相對於日本來說,中國國家轉型為何又如此地艱難?

只有透徹地理解這一國家轉型活動,中國才能更好地走向未來、走向世界。

《開啟現代》一書重點講解的13本經典著作是:《荀子》《清代地方政府》《儒教中國及其現代命運》《文化、權力與國家》《慾望與利益》《文明的衝突》《舊制度與大革命》《大轉型》《民主和專制的社會起源》《致命的自負》《資本的秘密》《公共財政與公共選擇》《國家的財政危機》。

另外附帶講解的6本經典著作是:《大學衍義補》《明夷待訪錄》《叫魂》《新教倫理與資本主義精神》《利維坦的誕生》《強制、資本和歐洲國家》。

目錄

導論 從經典理解中國國家轉型/1

第一章 《荀子》:為來臨中的帝國立法/10

第一節 荀子與《荀子》/11

第二節 以君權為核心的帝國制度建設/15

第三節 以人為中心的國家治理原則/21

第四節 明代學者對新國家型別的朦朧嚮往/30

第二章 《清代地方政府》:成熟帝國中的地方財政行動者/44

第一節 瞿同祖與《清代地方政府》/46

第二節 地方政府的結構與行動者/50

第三節 雙軌財政體系在地方的執行/67

第四節 從《叫魂》進一步看帝國制度的內部衝突/80

第三章 《儒教中國及其現代命運》:帝國轉型責任的自覺擔當者/90

第一節 列文森與《儒教中國及其現代命運》/91

第二節 儒教中國自我轉型之不可能/96

第三節 從責任建構現代國家:知識分子的選擇/110

第四章 《文化、權力與國家》:帝國向現代轉型的微觀財政考察/127

第一節 杜贊奇與《文化、權力與國家》/128

第二節 解讀視角與術語介紹/130

第三節 財政問題之一:帝國國家是透過怎樣的微觀機制向社會徵稅的?/136

第四節 財政問題之二:財稅壓力是如何推動國家現代化並影響微觀機制的?/142

第五節 財政問題之三:從財政微觀機制看,晚清和民國的國家建構為什麼會失敗?/147

第五章 《慾望與利益》:為國家轉型奠基的利益合法化運動/153

第一節 赫希曼與《慾望與利益》/154

第二節 利益原則在西方世界的合法化/157

第三節 利益原則合法化的思想基礎/165

第四節 經由“公利”而結束的中國的“義利之辨”/172

第五節 對利益原則的反思/176

第六章 《文明的衝突》:西方國家向現代轉型的動力與制度表現/179

第一節 維克多·伯克與《文明的衝突》/181

第二節 文明的衝突與歐洲的封建社會/187

第三節 文明的衝突與現代國家的誕生/196

第七章 《舊制度與大革命》:危機、革命與向現代國家轉型/209

第一節 托克維爾與《舊制度與大革命》/210

第二節 法國大革命對現代國家的完成/218

第三節 財政視野下的法國大革命/230

第八章 《大轉型》:推動向現代國家轉型的雙重運動/238

第一節 波蘭尼的《大轉型》與“雙重運動”/239

第二節 市場原則的擴張運動:雙重運動之一/243

第三節 反對市場原則擴張的運動:雙重運動之二/253

第四節 “雙重運動模型”與現代國家的興起/263

第五節 餘論:“經濟學家不能治國”/267

第九章 《民主和專制的社會起源》:通向現代國家的不同道路分化/271

第一節 摩爾與《民主和專制的社會起源》/271

第二節 通向現代國家的民主道路/277

第三節 通向現代國家的亞洲道路/295

第十章 《致命的自負》:反思向現代國家轉型過程中的社會主義運動/323

第一節 哈耶克與《致命的自負》/324

第二節 哈耶克的理性觀/330

第三節 高度集權的政經體系的錯誤/337

第四節 為什麼市場不受歡迎?/344

第五節 從擴充套件秩序看人口增長/352

第六節 對哈耶克理論的簡短評論/355

第十一章 《資本的秘密》:重視資本在現代國家發展中的作用/359

第一節 德·索托與《資本的秘密》/360

第二節 資本為什麼重要?/366

第三節 發達國家曾經做對了什麼?/374

第四節 發展中國家未做而應做的是什麼?/384

第五節 中國應該做什麼?/397

第十二章 《公共財政與公共選擇》:現代國家中的財政制度選擇/400

第一節 馬斯格雷夫、布坎南與《公共財政與公共選擇》/402

第二節 用財政來控制政府/409

第三節 財政中的道德觀/420

第十三章 《國家的財政危機》:現代國家危機的財政之維/433

第一節 奧康納與《國家的財政危機》/434

第二節 通向現代福利國家的資本道路/440

第三節 財政維度上現代國家的內在危機/456

第十四章 走向現代國家的五個命題/471

參考文獻 /482

後記/487

書摘:走向現代國家的五個命題

在《開啟現代》這本書裡,我重點講解了13本經典著作,並且順帶講解了另外6本,目的是藉助於經典作家的智慧,運用財政政治學的視角,來理解迄今為止中國向現代國家的轉型程序,洞察走向現代國家的路徑、動力與方向。接下來,我將把這本書涉及到的一些重點議題概括為“走向現代國家的五個命題”。

一、走向現代國家的程序,就是國家公共性逐步實現的過程。

國家是人類為了自己的生存與繁榮而建立的以公共權力為核心的共同體,而現代國家是這樣一種共同體,在人口、土地、主權三種要素中,它以主權為支撐點;而所謂“主權”,就是由制度化的、經民眾同意設立的各級組織來承載的公共權力。因此,相對於城邦、帝國,現代國家的權力公共性得到比較充分的實現。

現代國家不是一天建成的,現代國家的公共性是在歷史發展過程中逐漸實現的。由於中國曾經有漫長的帝國史,由於帝國曾有的輝煌和豐厚的積澱,對於近代遭受外敵入侵併由此開始國家轉型程序,國人一度憤懣不已,認為帝國這樣的國家制度應該為中國近代的落後與轉型的困難負責。我在書中反覆說明,這樣的看法不太公平。說到底,帝國只是國家型別中的一種,而在中國這一地理空間中帝國構建得還算是比較成功的。這樣的成功,在相當程度上是因為帝國剛開始構建時,我們的立法者就已經比較充分地認識到國家制度中蘊含的公共性並努力實現之。本書第一章說到《荀子》,它在展望並設計正在來臨的帝國時就說過,“天地萬物人為貴”(《荀子·王制》),“天之生民,非為君也。天之立君,以為民也”(《荀子•大略》)。正如歷史學家錢穆先生說的,政權的生命依賴於“正義”理想的支撐,“正義授予政權以光明,而後此政權可以綿延不倒”。中華帝國綿延二千多年,並能實施有效的治理,為中華文明發展提供支援,正是在一定程度上實現了這樣的公共性的結果。

但這麼說,並不意味著中國的帝國制度就完美無缺並能萬年不壞了。這一制度是在當時條件下的一種特別建構,公共權力以君權為形式來表現,君主藉助於對土地的產權而建立起對土地上附著人口的統治權。這樣一種權力建構形式,兼具公、私二重性,容易為具有私人性的君主濫用。因此,為帝國時代立法的思想者總是反覆提醒當政者,國家權力具有公共性;對於影響公共性發揮的制度規定與現實行動,他們總是給予大力的批評。在帝國執行的現實中,私人利益對公共利益的破壞,不僅體現在《叫魂》中君主用各種非常規手段控制官僚並超越正式制度,還體現在與民眾打交道的各類行動者身上,正如《清代地方政府》反映出的公務活動中的大量私人行為。帝國發展越是到後來,君權公共性與私人性的矛盾就越加突出。在《大學衍義補》中,丘濬嘗試建構一個更理性的帝國制度來為民眾服務,黃宗羲在《明夷待訪錄》中呼籲“王者起”以重建一個更具公共性的制度,都是對現實中矛盾的充分認識或者對“積累莫返”的絕望。越到帝國後期,君權所包含的私人性就越傷害國家共同體的公共性;要實現國家這樣的公共性,就必須廢除君權及帝國制度,讓國家升級成為現代國家。

現代國家公共性的保障,首先是權力來源於組成共同體的民眾授權。這種授權,不是中國古代幻想中的禪讓制(虛擬的及一次性的授權),更不是君主時期的世襲制或王朝革命,而是透過常設組織與定期選舉來表達民眾同意的授權。現代國家公共性的保障,其次來自國家日常治理中的權力,也由受選舉制約的公共組織行使,依託於分工明確和高效協作的理性化制度體系,致力於向公眾提供服務。這樣的權力,來源於民眾,目的指向民眾,並由理性制度有效執行。從晚清時期開始,中國走向現代國家,在制度建設上努力構建有效的官制、反映民意的代議制等行使公共權力的組織,就是在不斷地實現國家的公共性。

現代國家中的財政,即現代財政,在公共性方面表現為以下三個方面的特徵:(1)收入來源具有公共性,即收入主要來自大眾稅收,而大眾稅收是基於社會公意而形成的立法權,對公眾的收入或財產進行普遍、平等、直接、規範地徵收而形成的財政收入;(2)支出方向具有公共性,即財政資源主要用於公共利益或公共目的,用來提高大眾的安全和福利,保障社會的安全和正常運轉;(3)管理過程具有公共性,即財政收支過程透明公開,事先由預算控制,而預算又控制在代議制機構手中,並最終由社會公眾控制。由於現代財政具備上述“公共性”特徵,因而常被人稱為“公共財政”。

承認現代國家的公共性,必須以承認個人利益之私的合法性為前提,正如《慾望與利益》一書所說的。在此基礎上才有市場秩序與私人產權建立的可能,而市場秩序與私人產權又是現代財政的執行基礎,是現代國家的基本要求。哈耶克在《致命的自負》中強調高度集權的政經體系在知識運用上犯了大錯誤,只有在各有其主的財產激勵下透過市場合作才是現代國家發展的正道。德·索托告訴我們,世界上沒有足夠的金錢拯救所有的窮人,窮人也不需要拯救,需要的僅僅是發動法律革命,將目前的私人產權制度擴及他們,將他們已經在非法部門創造的資本合法化,讓他們能為自己創造財富。這樣的現代國家,才能得到不斷髮展的經濟與社會的支援,這也是中國走向現代國家的程序中曾經有過的曲折以及目前所堅定的道路。

二、國家

成長的動力蘊含於每一個國家之中,但並非每個國家都能順利地成長為現代國家

“密納發的貓頭鷹要到黃昏到來,才會起飛”。晚清以來中國人走向現代國家,在相當程度上是在問題引導下進行的,有問題出現就解決問題,因而國家制度的變化只是適應性的。其中蘊含的轉型意義,直到今天才徹底顯現出來——原來我們所做的,都是在力圖走出帝國時代。

從春秋戰國時代以來,中國實際上已經經歷了兩次大的國家轉型。一次是在春秋戰國時期,從城邦轉到帝國,明末學者王夫之曾將這段變化時期稱為“古今一大變革之會”。另一次是晚清以來從帝國轉到現代國家,李鴻章視其中遭遇的局面與發生的變化為“三千年未有之大變局”。時至今日,中國仍行進在這第二次大的國家轉型之中。

走出帝國、走向現代國家的動力,事實上蘊含在每一個帝國內部,由人與自然關係變化推動,因國家間競爭關係而加強,更受到參與歷史過程的每一個主體的認識與行動的影響。《文化、權力與國家》為我們描述了在此轉型過程中,中國華北農村幾個村莊表現出來的轉型動力與轉型後果,而《儒教中國及其現代命運》為我們描述了在此轉型過程中儒家知識分子所受到的思想衝擊以及他們的心理變化、個人的知識努力。在本書選用的《慾望與利益》《文明的衝突》《利維坦的誕生》《強制、資本和歐洲國家》等著作中,為我們描述的是歐洲國家在轉型過程中人的思想的變化、外來各種衝突的壓力、內部各種條件的約束,以及各種各樣的偶然歷史因素髮揮的作用。

不得不承認的是,並非所有的國家都能順利地變成現代國家。事實上,正如德·索托在《資本的秘密》一書中所強調的,在當今世界上200多個國家中,只有20多個真正能稱得上是成功的現代國家。之所以如此,用波蘭尼在《大轉型》一書中的話說,那是因為必須要經受“開顱剖腹般手術”。這個過程必然是痛苦的甚至是劇烈的,而且必然會傷害既得利益者甚或無辜者,正如托克維爾在《舊制度與大革命》、摩爾在《民主和專制的社會起源》中描述的多場革命所顯示的。諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯·諾斯曾提出過一個“自然國家”的概念,也可以用來說明。他的意思是,能夠富裕起來的現代國家,都是權利開放的國家,民眾在制度上能夠透過政治競爭和經濟競爭來約束掌權者的權力,但這樣的國家實際上是不自然的;“自然國家”在制度上的表現是,設計精英特權,降低經濟和政治的競爭,但這麼做的國家無法成為成功的現代國家。正常的國家,按道理都應該可以成為現代國家,因為每個國家都有成長的動力;可是要透過制度化開放權利實現國家現代化,就要“開顱剖腹”,這麼做反而不自然、太痛苦,所以世上才少見成功的現代國家。

不過,對於未來歷史發展我們之所以仍可抱有信心,原因在於,在此過程中各類主體是可以學習也善於學習的。按照埃特曼在《利維坦的誕生》、蒂利在《強制、資本和歐洲國家》中的說法,率先實現現代國家的歐洲國家,一開始也只有少數幾個成功者;歐洲後來的成功者,更多地是學習英國、法國、荷蘭、瑞典等國憲政官僚制度或者資本化強制模式的結果。畢竟,國家轉型的動力一直存在。

三、國家轉型的擔當主體至關重要

雖然向現代國家的轉型動力蘊含在每一個國家內部,但因歷史條件所限,擔當國家轉型的不同主體,帶來了各國轉型過程中不同的路徑與後果。摩爾在《民主和專制的社會起源》一書中,分別闡明瞭國王、貴族、城市市民、農村居民等主體在英法等國轉向現代國家過程中的作用。他告訴我們,英國土地貴族成功地轉向商業化並與城市工商業資產階級融合,是英國走向現代國家的關鍵。而現代國家也必須是民主國家,從美國內戰的經驗教訓中,摩爾告訴我們,民主制度與民主價值在現代國家是唯一合法的制度與價值;只有經濟上的進展而沒有政治上或者說道義上的前進,是不配稱為現代國家的。

在英法等先發國家奠定的國際格局及成功經驗的感召下,日本這樣的國家也走上了現代國家之路,但因為它的城市工商業者力量軟弱,土地貴族未能成功地轉向商業化而日益成為寄生階級,這些舊的力量掌握著政權,從日益工業化的經濟中獲得了力量並依賴於舊傳統舊價值來獲取意識形態的支援,最終讓日本越來越多地依靠軍事力量和對外冒險來鞏固自己的政權,這就是法西斯主義的道路。因此,走向法西斯主義的可能條件有三個:(1)舊的寄生力量仍執掌政權,至上而下地發展工商業經濟並獲取經濟資源;(2)復活傳統理想,從神秘信仰或愛國主義成分中尋求政權合法性;(3)妄圖用軍事力量解決內外困難。

與西方國情不同,在中華帝國時期不存在強有力的土地貴族也沒有新生的工商業資產階級,孔飛力在《叫魂》中強調的“君主官僚制”,壟斷了一切政治與經濟力量,因權力而致富的地主階級日益成為寄生階級。那麼,中國是怎麼走上現代國家之路的?在《儒教中國及其現代命運》中,列文森告訴我們,雖然傳統的儒家思想與學者官僚並不能帶領中國實現轉型,但在儒教影響下自覺承擔天下國家責任的知識分子,依然透過自我的轉型,不斷地從西方引進器物、制度、文化,從而引領著整個國家的不斷變化。正像姜義華先生反覆強調的,像孫中山這些人之所以發動革命建立民國,根本不是什麼階級利益的驅動,而是中國士人在新的條件下以天下為己任的責任擔當。這是中國國家轉型的特殊之處。

在歷史上,中華民族的生存、繁榮乃至現代轉型,離不開制度的建構;但在此制度下,一個個鮮活人物的行動又反過來塑造了制度,改變了歷史的方向。從孔子以來士人對君子責任擔當的反覆強調,成為中華文明擴充套件和現代國家轉型的強大動力;這樣的責任擔當,在未來仍將成為中國發展的內生力量和精神資源。不過,凡事過猶不及,太強調責任,有時就會忽視權利。《慾望與利益》一書告訴我們,要建設現代中國,離不開的是必須實現利益原則的合法化,為此需要界定清楚私人產權。這也是德·索托在《資本的秘密》一書中強調的,讓所有的人都能獲得所有權法律的保護並透過創造性勞動來增值,讓所有權制度具有動態性,以便更多地考慮在經濟發展過程中民眾創造的有效的非正式所有權協議,而不是僵硬地執行原來的舊所有權制度,更多地考慮促進交易而不是保證原有資產的安全。

只有這樣,透過確保“人”的權利地位和自身積極性的發揮,經濟活動者才能獲得他們努力的大部分成果,經濟才能執行,文明才能繁榮。這就需要在責任之外,強調對人的權利的保障;沒有權利保障,就沒有現代工商業,現代國家也就成了無源之水。在此我們可以再度回味荀子的偉大教導:“人有氣、有生、有知,亦且有義,故最為天下貴也”(《荀子·王制》)。要在今天中國建立權利保障,就要有法律革命。換言之,在知識分子作為責任主體擔當國家轉型責任之外,還需要透過權利建設和法律革命,讓千百萬“人“成為這一轉型過程中的自覺主體。在中國國家轉型過程中,責任與權利,一個都不能少。

四、成功走向現代國家需要具備三個條件

成功走向現代國家需要具備什麼樣的條件?我從《資本的秘密》一書的不同章節歸結了德·索托的探討,總結出三個條件。這三個條件,可以一般化地表述如下:第一,處於社會底層或者不合法部門的民眾要有組織地抗爭;第二,政府及政治領導人要開明,及時妥協並發動改革;第三,存在民意機構供民眾與政府展開協商談判。

就民眾有組織地抗爭而言。畢竟,沒有民眾的抗爭,就不會有制度的變革和權利的確立。在西歐,社會運動為推進國家的民主化程序提供了動力資源。摩爾告訴我們,英法兩國之所以能走上現代國家,跟兩國分別發生的革命有關。而法國大革命對法國國家轉型的貢獻,被托克維爾在《舊制度與大革命》中盛讚。美國非法佔據土地的移民與利用不合法協議佔據礦山的礦工,他們所發動的不間斷抗爭,也得到德·索托仔細的描述。摩爾在《民主和專制的社會起源》中告訴我們,英國人來臨之前印度社會千年沒有什麼變化,跟印度農民的非反抗性格有關;但他沒有強調的是,印度獨立以後之所以能在經濟未現代化前提下長期保持民主制度,跟英國殖民統治期間,學會抗爭表達的國大黨和其他眾多有抗爭意識的政治團體有關。因此,沒有民眾組織起來抗爭,沒有社會運動,也就不可能發生法律革命與政治革命,一個國家想成為現代國家就失去了可能。

就政府及政治領導人開明而言。從歷史發展來看,黃宗羲期盼的“王者起”,在許多國家走向現代的程序中,是一個必要的然而經常是偶然的滿足條件。對於推進一個國家的現代程序並盡力避免破壞性極大的革命來說,開明的政治領導人及時發動改革是極為必要的。摩爾強調,有影響的領袖人物能夠準確及時地理解並把握問題的實質,上層主動讓步,可以避免一個國家更為慘重的失敗。對此,德·索托的說法是,成功的西方各國“都有一些開明人士懂得,如果有很多人生活在某一法律制度之外,那麼這個法律制度的存在就毫無意義”。羅斯金等人的說法是:要終止孕育革命的社會不公正,政治領導人就必須發動改革;在革命的感情被牢固樹立以前,政府必須進行改革,以便在問題變得危險之前阻止它的發展。那麼領導人要做什麼才算是開明的?德·索托的建議是:找到真正的所有權社會契約;調整法律與這一契約相適應;研究出政治策略使得變革成為現實。對這樣的領導人而言,“假裝這些不合法協定不存在、或者不採取策略把它們納入法律部門就試圖將其廢除是傻瓜的行為”。從《慾望與利益》一書中我們得到的啟發是,開明領導人發動的改革一定是要去保障個人的權利與市場的規則。不過,德·索托等人對以下問題的回答還是太樂觀了:一個國家是否具備開明的政治領導人?這樣的領導人是否能夠發動必要的改革?在發動經濟改革的同時能否同時促進政治與社會的民主化,以避免內戰前美國那樣南北價值觀分裂或者日本那樣走向法西斯主義?

就民意機構供政府與民眾談判而言。黃宗羲定理告訴我們帝國時期存在稅負不確定之害,可在帝國晚期浙江嵊縣“糧席”的存在,讓民間代表與政府官員展開談判,可以在保障公務所需的同時避免稅負不確定之害。摩爾盛讚英國在現代程序中“國會的存在這個事實意味著一套新的可變通的制度建立了起來,它為新生的社會力量提供了發表議論和提出要求的活動場所。同時,它也是代表不同利益的各種黨派組織和平地解決爭論和衝突的政治機構”。而德·索托也一直強調,美國和西歐所有權法律革命之所以成功,是因為之前就已存在選舉政治和執行良好的國會,從而選票壓力和和議員活動迫使國會或政府一步步地修改早已僵硬的所有權正式法律,使其向有利於窮人、有利於產生資本的方向變革。帝國時期地方層面上出現的像“糧席”這樣的談判機制,一直到清末才上升為國家層面的資政院。到今天,要解決布坎南和馬斯格雷夫討論的以下財政問題,同樣需要民意機構供政府與民眾談判:財政政策該選擇哪一種?稅收的恰當界限、支出的正確方向在哪裡?除了這些財政問題外,一個國家應該如何行動,才能吸納社會新生力量、化解社會衝突,逐步完善現代國家制度?這些都離不開正式有效的選舉機構與談判機制,供各方協商互動,隨後再對談判結果展開監督與糾錯。如果沒有這樣的談判機制,那要麼國家的發展陷入長期的停滯,要麼最終走向革命。

五、財政危機既是國家轉型的徵兆,又是推動國家轉型的力量。

對於財政在研究國家轉型時的作用,熊彼特是這樣說的,“在用於研究社會轉折點或新階段之時,從財政入手的研究方法效果更為顯著;在這樣的時期,現存的形式開始殞滅,並轉為新的形式,而且在這一時期裡原有的財政策略往往會出現危機”。之所以這麼說,是因為熊彼特認為,財政危機既是顯示社會變化的徵兆,同時也是推動社會變化的重要原因。

通常理解的財政危機,就是財政的收不抵支。但若細加區分的話,財政危機至少有以下三種或者說有三個層次:第一種是收支危機,它就是財政的收不抵支,出現赤字,需要想辦法彌補;第二種是制度危機,它不僅表現為長期的收支赤字,而且表現為制度性和根本性的危機,即該財政制度中的主要收入無法支援不斷攀升的支出;第三種是價值危機,它意味著被統治者(財政義務的承擔者)對統治者的財政徵收合法性產生懷疑,要求統治者在價值系統方面提供令人滿意的解釋,或者要求統治者接受被統治者的價值形態。財政的價值危機多數時候會與制度危機、收支危機同時出現,但也可能單獨發生。從托克維爾和摩爾所描述的法國大革命起因來看,不是簡單的收支危機引發了大革命,而是財政制度危機及其背後的價值危機,才是大革命的原因。

從這三個層次來理解財政危機,才能明白為什麼說財政危機既是顯示社會變化的徵兆(主要集中於收支危機),又是推動社會變化的原因(主要集中於制度危機與價值危機)。這是因為,只有財政危機發生了,才會引發人們的思考:短期的危機,是提醒人們社會經濟執行可能出現問題的訊號;長期的制度性危機,則會觸發人們對於制度的懷疑,並進而對推翻舊制度、構建新制度提出要求;價值層面的懷疑與危機,需要有新的意識形態說明和合法性的重建,需要統治者與被統治者基於談判機制不斷地互動,解決爭論和衝突,推動制度的不斷演變。歐洲國家向現代國家轉型的動力,正是源出於此,所以菲利浦·霍夫曼和凱瑟琳·諾伯格評論說,“在財政發展和政治發展的道路上,財政危機都是轉折點”。

顯然,在每一個國家型別中,國家都有自身的矛盾,並且可能表現為財政危機。在實現現代國家之後,再次因為財政危機的存在,讓布坎南在《公共財政與公共選擇》中認識到現代福利國家的矛盾,即在大眾民主之下存在著巨大的福利要求和低下的納稅意願之衝突,由此帶來了巨大的赤字與不斷攀升的公債。為了克服這樣的財政危機,他要求實行財政立憲,以便進一步強化現代國家制度,約束政府的收支行為。可奧康納在《國家的財政危機》中認為,現代國家要同時滿足資本積累與合法化這兩個職能的要求,必然會帶來支出的不斷膨脹;可由於不能透過增加財政收入來彌補膨脹的財政支出,因此現代國家制度並沒有能力解決這樣的財政危機。

大致可以斷言,在現代福利國家,財政危機依然在推動制度的變革,財稅問題仍是統治者與被統治者展開談判的最好契機。尤其在日益老齡化和不斷增強的風險社會中,福利支出不可能降低。面對由此形成的可能財政危機,除了透過強化現代國家制度對財政行為進行約束之外,還能做什麼?能做的,要麼是透過國有化措施以利潤形式來彌補支出,要麼是透過徵收更多的稅收來解決缺口。可用利潤形式來彌補財政支出,取決於國有企業是否能夠在市場競爭中實現效率。對此,由於資訊與激勵問題無法解決(正如哈耶克與德·索托等人反覆強調),目前看來並沒有什麼有效的辦法。而要徵收更多的稅收,就需要進一步地發展“同意的稅收”,要讓民眾透過談判機制感覺到自己上交的高稅收確實物有所值,要讓民眾充分信任政府沒有濫用稅收資金。有丹麥學者強調,丹麥之所以赤字率遠低於美國並且國傢俱有很強的競爭力,原因就是高稅收,因為只有高稅收才能讓它避免財政危機,並有能力投資於人力資本(教育、醫療)進而形成國家競爭力。看來,高稅收似乎是化解財政危機、提高國家競爭力的唯一道路。不過,在現代國家要讓民眾同意高稅收,需要在政治上做出更多的努力,需要談判機制發揮更大的作用,以便讓民眾能更進一步地信任政府,進而實現國家的升級。

本期責任編輯:謝翀

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