幹建華| | 政治憲法學英國憲法中的慎議民主從英憲經典文字角度

政治憲法學

英國憲法中的慎議民主

——從英憲經典文字的角度

政治憲法學第624期

政治憲法

幹建華| | 政治憲法學英國憲法中的慎議民主從英憲經典文字角度

文 |幹建華

上海交通大學凱原法學院在讀博士生。

摘要

英國憲法的經典文獻雖各有側重,但在內在精神的倡導上有三項顯著的特徵:負責任的自由、法治上的平等和基於代議制的民主。此三者與慎議民主的關係是:自由和平等的憲法機制為英國人民開展民主慎議設定了制度條件,而在此基礎上的代議制確保英國民主慎議中偏好轉變的順利完成。從英憲經典文字所展示的內在精神來看,英國的憲制民主當屬慎議民主理論在實踐中的最佳版本。

英憲經典的歷史回顧:從白芝浩到詹寧斯

或許因為不成文憲法的緣故,關於英國憲法的傳世經典並不像美國憲法的研究作品那樣汗牛充棟,令人無從下手;另外,由於英國憲法“舊瓶裝新酒”的連續性特徵,其昭示於世的大致輪廓始終未曾推倒重來,往往是稍作改變之後即修葺一新付諸實踐。因此,從傳世經典中探尋英國憲法的脈絡,或許能夠幫助我們大致地把握住英國憲法的內在精神。英國憲法的經典作家,公認的不出如下六位:白芝浩、戴雪、西德尼、埃默裡、拉斯基以及詹寧斯。這六位作家的立場、視野、經歷以及各自面臨的時代任務等雖有不同,但都直面英國憲法深層次的理論和實踐難題,他們在各自有所著重的領域做出的分析和論斷,至今為當代憲法學者所津津樂道,儘管具體的細節隨著時間的流逝和政治焦點的轉移而失去彼時的震撼力。

白芝浩的憲法理論著重於從整體上看待國家政制在塑造政治文明、推動社會發展中的重要作用。他認為,一個社會之所以形成文明,需要某些所有人都必須遵守的規則,這些規則就構成了這一社會的主要秩序;但是文明的腳步從不停歇,因而某些規則勢必被打破,並代之以更佳的當然也更符合社會需要的新規則;而在新老規則更替之際,須有一個足夠的權威為之穩定局勢,同時也需要一個有效率的政治機制將新規則付諸實踐。如此一來,社會便同時擁有了秩序和選擇(自由),社會的進步就像一段持續運動的彈簧那樣來回跳動。在憲法的層面上,權威的富有尊榮之部分由君主負責,而富有效率之部分則由首相負責,君主的作用在於為整個憲制提供神秘的力量,“這種神聖性透過吸引廣大民眾對君主制不容置疑的服膺而賦予了憲法以巨大的能量;然後,它遠遠旁觀,將所有的神聖性融入自身,而將政體所有剩餘部分交給人們純粹便利的角度以證明其粗糙的正當性。” 白芝浩此意,憲法的神聖造就秩序,但這種秩序需要君主“遠遠旁觀”,而不能輕易涉入俗事的紛爭之中,後者乃系首相的職責範圍。既然憲法需要一個統一的權威在上,那麼首相施政的權力基礎——君主和議會的同時支援——客觀上就需要執法權和立法權的融合,而這一點正是白芝浩盛讚英國憲法之所以有效的秘密所在。  值得強調的是,白芝浩所真正反對的並非是孟德斯鳩所倡導的同一機構不應同時擁有兩種以上的權力這一原則,而在於將國家權力機械分割成三個互不隸屬的主權機關的政治意圖,因為這顯然會讓他無比看重的憲法的“神聖性”與君主制所特有的尊榮化為虛無。相反,白芝浩強調的是超越分權之重要性,即政治精英之間通力合作,在一個平等和理性的商談氛圍中達成妥協,他特別指出此處理性之內涵,“並不是推理的能力,而是指聽取他人道理,將他人的道理與自己的推理進行平心靜氣的比較,然後接受這種比較結果引導的能力。” 易言之,政治家在論辯中應秉持平等的態度,認真傾聽不同意見,反思自身立場和邏輯,最後要依據最佳論辯的指導行事。因此,憲法的有效運作並不僅僅在於權力的分立和制衡,更重要的還在於政治論辯依據理性達成一致。

白芝浩此種對於政治參與之理性的要求,使得他對現代參與式民主或大眾民主流露出明顯的厭惡情緒,尤其對於當時法國議會那種“大喊大叫”的民主更是不屑一顧。他預言道,“像法國政治會議那樣的地方,任何人聽到不喜歡的意見就想用大喊大叫來壓過別人,商談一定是失敗的。” 與同時代的托克維爾一樣,他們都堅信在公民智識未能有顯著提升即動員其參與政治決策不僅不妥當,而且是極為危險的。統治他人者,必須先學會自治,即有效地自我約束,不致讓外界的刺激或內在的激情沖垮理性,這在政治上即體現為必須秉持公共精神施政,不以討好選票為目的,更不能以自己的意見為絕對真理。他對當時已然抬頭的民粹主義傾向——“兩班富有教養和財富的人馬竟然競相向一群窮困的無知人不斷地表明要尊重他們的決定併為得到將這些決定付諸實施所需的任期而展開角逐” ——深以為恥,並認為這是一種政治上的腐敗,這與光榮革命之前某些大臣不顧國家利益而只管討好君主在性質上幾無二致。在他看來,在任何人——無論是具體的君主還是抽象的人民——面前的奴顏婢膝,都不是政治精英應有的操守,這顯然預示著白芝浩的政治觀,正如他在一開始所強調的神聖性那樣,是一種具有獨立價值,且需要有獨立品格之政治家群體持續實踐之物,或者說,政治是一項兼具神聖性與“粗糙的正當性”的推動社會進步的事業。

戴雪與白芝浩有諸多分歧,不過有一點兩者高度一致,那就是,英國的主權所在,既不在傳統主權學說所指向的君主或人民,而在於同時居中調節兩者的代議機關——議會。白芝浩將英國主權機關作為一個不可分離的機關視為理所當然,而戴雪這將這一點以法理學的語言做了精細闡發。他將君主、上下兩院在內的憲法機關視為一個整體併名之曰“君臨議會”,並認為,自諾曼征服以中央政府的全權和無爭議的優越地位通行於整個國家。當然,戴雪並不像白芝浩那樣對美國憲制的分權制衡和聯邦制度頗有微詞,他僅就英國是一個具有高度集權性質的單一制國家(作為一項純粹的政治事實)這一點上與白芝浩保持一致。戴雪強烈主張議會主權這一原則的絕對優先性並拒絕對此做出任何修正性的說明。他說,議會主權的絕對性意味著,在“在英國憲法之下,議會有權制定它想制定的任何立法,而無一人或一實體可以推翻或置之一旁。” 如此定義的議會主權,又有三項邏輯上的推論:在議會除了在政治上的自我剋制之外,並無法律上的限制;議會不能立法限制其繼任者;既然沒有任何個人或團體可以取消或抵制議會立法,而議會不受任何之前立法的限制,那麼所有議會立法必然與普通法律無異。議會主權的這種絕對權力的圖景大概是所有主張憲制保障人權的學者所激烈反對的,這種按照自身喜好可以隨意推翻先前任何立法的絕對權力,與霍布斯所描述的利維坦大概只是將一人換成一群人。不過,正如這本經典著作的書名所展示的那樣,該書的研究重心在於憲法之實證法的部分(“law of constitution”),此處的法律不僅不包括後世學者如德沃金所主張的政治道德或法律原則,也不包括那些尚未能經由司法確認的習俗、慣例,而僅僅包括那些經由議會立法或承認並在法院獲得司法效力的那些規則。這是一個典型的奧斯丁式的實證主義法學立場:他們僅將政治決策之結果——通常以立法的形式出現——作為司法前提。且由於議會主權的絕對效力,因此任何司法機關必須無條件服從議會的政治決定。

戴雪所謂的法治原則,共有三項內涵:人民非依法定程式,並由普通法院證明其違法,則不能遭受財產或人身方面的不利後果;法律面前人人平等,即每個英國人不論地位或階級,均在普通法律之下,均受普通法院管轄;英憲是英國各法院由涉及私人權利的個人判決所得之結果,即英憲是法院保障人權的結果而非保障人權的來源。在此意義上,或許英國憲法不像美國憲法那樣一次性地授予全體人民眾多基本權利,但只要法律(無論是立法還是普通法)確實授予了某項權利,則這項權利的確能夠收到有效的司法保障。如此界定的法治,則幾乎將英國君主在內的全體公民置於法律上的平等地位,因此無論哪一屆具體的議會立法,都必然會平等地適用於構成議會的全體議員本身,且執掌行政體系的全體公務員,倘有違法事項,亦無一例外地在普通法院接受審判。

與白芝浩將內閣和戴雪將議會作為各自的研究重心一樣,西德尼將自己的考察目光轉向了首相。西德尼認為,自20世紀初期以來,內閣制的權力配置已經發生了巨大的變化:內閣已經不是作為一個集體決策機制發揮作用,其核心人物——首相——突出地佔據了這個決策團隊的中心位置,或者說內閣作為整體擁有的權力,已經悄悄地轉移到了首相手裡:無論在政策規劃還是立法方面,大臣們的集體行動在事實上已失去效用,首相併不總是信任他的決策團隊,甚至除了正式的內閣會議,都不諮詢他們。首相沒有應當諮詢其團隊成員的義務,大部分成員也沒有足夠的個人的或正式的力量去影響首相的決策。當然,首相本人無疑是一個強有力的政治精英:他是議會多數黨的領袖,基本上都是在帶領本黨贏得上一次議會大選後才正式成為首相,這無疑給他了強有力的民意和政黨支援的基礎;首相本人還是財政部的首席大臣,重大的財政政策必須經過他的首肯;他還要代表內閣與議會的上下兩院溝通政策或立法;最後還有與國王溝通行政團隊的人事方案(包括任命和解除其職務),所以從表面上看,首相幾乎是一個掌握了議會、內閣、財政大權的“事實上的君主”。儘管如此,西德尼倒是從未以“獨裁”、“專制”或以類似字眼形容任何一位首相的政治行動或執政品格。只不過,他堅信內閣裡總有那麼幾位佔據要津的重臣——這些人可能來自執政黨的某位重要人物或者某個重要大臣職位的擁有者——離開這些人的合作,首相本人可能亦無法有效開展工作,而在這個小圈子內的人,與首相一起構成了所謂的“內閣中的內閣”或“核心內閣”(inner cabinet)。

儘管如此,西德尼特別地強調了英國政治文化的獨特性,即政治家所普遍呈現的信仰、態度和思維習慣等等。他認為,英國政治精英經常呈現出兩種截然不同的行為風格。一方面,幾乎所有政治精英都對英國曆史的政治準則、慣例和共識都有著緊密的認同感和約束力,“他們通常相互拜訪,共同出席午餐和晚宴,或者招待會;他們也經常來自於相同的院校。” 另一方面,英國政治乃是在議會院牆之內“狂暴的戰爭”,政治精英幾乎在任何事物上都爭吵不休,而不管這些事務究竟有多少政治上的重要性。這兩種看似極為矛盾的現象,在西德尼那裡並不是不可以調和的:議員或內閣成員關於政策制定或立法事項的辯論,都是在行使公權力,他們都必須竭盡全力推進在他們當選之前就已經向選民承諾的政策或立法目標,而任何在這些方面的失敗都將會失去民意和本黨的支援,進而在下一次選舉到來之前就幾乎可以預見自身的政治命運。所以,政治競爭或鬥爭不可能不激烈,這是民主政治使然。同時,英國的自由政體和法治體系豁免了政治鬥爭中失敗的一方在人身安全、財產和社會地位等其他方面的威脅。易言之,如果政治競爭是一場遊戲,那麼這個遊戲裡的玩家不需要押注過高的賭注。或許正是這樣的寬鬆政治環境造就了英國政治家們可以在爭得面紅耳赤之際又能就國家重大利益達成妥協,各自堅持自身的原則又不失靈活性,強烈主張自身的政策理想又能傾聽他人的正當意見,這或許便是前述白芝浩所謂“理性”的政治環境才能真正塑造優質的國家治理體系。

較之於前述三位政府外部的經典作家,從政三十餘年的“內部人士”埃默理更為關注英國政府的文官集團(civil servants)。他當然認可所有政務官都必須嚴格認同所有習慣、慣例或政治準則在施政過程中的憲法地位,正是由於這一集體性的認同,他不認可西德尼對於首相及以其為中心的小圈子在憲法運作中幾乎接近於獨裁專制的描述,相反,如果憲法是一張粗線條的航海地圖,那麼首相及其核心決策圈子相當於一艘船上的船長,而文官集團則組成了大副以下所有的實際運作人員。而一般來說,船長依據粗線條的地圖制定航行方向之後,如何將這艘船安全地抵達目的地則是文官集團的事,而這不僅是因為後者“常年熟悉風向和天氣、暗礁與淺灘,而這些是一位新的船長被恰當引導所必需的” 。因此首相大可以根據自身的政治理想制定政策目標,但目標之下的規劃或細則,乃至可執行的方案都必須經由文官集團的詳細稽核才能避開只有累積巨大經驗才能獲悉的那些施政暗礁和淺灘,而不至於讓大英帝國這艘航空母艦不慎觸礁或擱淺,而這一點無疑會引發議會對於內閣和首相的不信任。因此就權力機制而言,首相必須與文官集團保持緊密合作而非像西德尼所描述的那樣,首相經由其核心圈子就可以對文官集團發號施令。埃默理更是譏諷西德尼關於首相的更迭會對政治情勢產生巨大影響或即刻改變原有政治狀況的看法, 對於那些積重難返的政治難題,政治家急需依靠那些一直在這些難題上浸淫的專家來處理。最後,不同的首相在規劃政策目標、組建施政團隊、領導文官集團以及控制政策推進等諸多方面風格各異,不一而足, 絕非西德尼所描述的那般千篇一律。

埃默理的論述重心,並非是否定首相及其核心決策圈子的權力,而是想表達這樣的一種說法:“我們整個兒的政治生活,事實上都是圍繞著政府的事務而運轉的。” 誰控制了政府,誰就是事實上的君主,無論這個君主以何種面目出現;而政府外部人士,包括幾個世紀下來的貴族、主教、資產階級、議會內的後座議員抑或大街上的任何一人都只是這個政府的臣民,他們可能會反抗且偶爾能贏得點滴權力,但真正巋然不動者,依舊是那些在政府體系中掌握實權之人,而這些人真正充當了政治生活的中央治理、指導和發動的因素。由此,埃默理總結性地指出,“我們的體制確屬民主,但系經由同意而非授權的民主,民有且民享但非民治之政府。” 埃默理之意,政府之外的全體公民只有兩個選擇:要麼選擇信任現政府併為之賦權,要麼選擇對立黨派並重建一個新政府。無論何種選擇,只有一個“現政府”(Government on the day)可以為當下的政治績效負責。從這一點出發,一個邏輯上的推論即是,既然英國中央政府擁有終極性的權力,那麼民主選舉的唯一目的便是賦予某個形式的政府以權威。選民並不提供具體的施政意見,也不是為政府挑選首相和大臣,更不是直接指向某個具體的立法和政治綱領,而就僅僅是替換一個虛弱的政府或者賦予現政府以強大力量。一如白芝浩、戴雪和西德尼,埃默理拒絕讓大眾民主參與到政策制定中來,因為現代社會無窮無盡的意見分歧,層出不窮的利益之爭,足以讓任何責任政府陷入癱瘓,而惟有集中相當民意從而具備足夠權威的政府放手治理,尚有可能跨越治理難關。

拉斯基在文官體系這一重要的現代政治議題上做了大幅的推進。跟埃默理僅僅意識到文官集團在政府運作中的重大作用不同,拉斯基指出了議會制政府之“妥善性”有賴於那些常設職位上的文官集團的“效率和想象力”。以拉斯基之意,議會制之首相決不如總統制下之政府首腦來得穩定,因此英國體制下避免重大政策之反覆惟有透過一個在整體上忠於憲法並恪盡職守的文官集團。根據拉氏的觀察,在20世紀之前的英國文官集團的確做到了忠誠、高效且廉潔,而且還持續將這個國家最聰明的那部分人吸收進這個集體。然而,自進入20世紀以後尤其是兩次世界大戰之間,英國文官集團的這一形象部分地受損了,當然他們依然保持著廉潔及對政府的忠誠,但在效率方面大打折扣。為此他提出了一系列的文官體制的改革方案,比如啟用文官的職位調動體制,使之更加敏於社會的反應;從牛津和劍橋之外的學校畢業生中招募職員;從文官集團外部借調短期工作人員;更加重視對那些有能力之職員的晉升;總之,採取一切可能的措施避免使得本身作為社會之一部分的文官集團立於社會之外。在政策響應層面,如此改革的文官集團將在響應社會壓力或者在內部積極性上顯然具有不可小覷的動力,如此,拉斯基提出了他如此建議改革的目的:文官集團,尤其是那些高階職員,不僅應像埃默理所揭示的那樣為政府大臣提供排除障礙或者避免挫折的建議,而且應更進一步,要以一種更積極的姿態,努力向那些經由政治任命的大臣爭取“大範圍的試驗”,一如英國19-20世紀諸多官員在郵政、公共衛生、基礎教育乃至國防外交諸多方面的行政創舉。總而言之,在拉斯基看來,文官集團不應甘為政治官員的政策執行之機械工具,而應以一種能動的方式對政治官員反向施加影響力。而要做到這一點,文官集團本身必須首先要有較強的社會基礎,而這就是拉斯基所倡導的文官制度改革的出發點。自白芝浩、戴雪、西德尼和埃默理以來,現代英國政治,就像其他現代民主國家一樣,文官作為一個集體似乎難以避免捲入政治,甚至即如有學者所言,在各種壓力之下“自我建構”成一個主要的憲制參與者。

詹寧斯同意戴雪關於議會主權理論中在法律上“君臨議會可以做任何事”的論斷,同時又立指出,這樣的論斷與事實不符:“如果說主權是最高權力,英國議會並不是主權者。”因為,儘管歷史上的確存在諸多為不少人不滿的立法,但“議會……從未透過任何會招致人口中絕大部分人強烈反對的法律”, 這就意味著,作為統治者或主權者的議會,必須與作為被統治者的英國人民分享權力。所以在詹寧斯看來,多數人民的意見對議會立法在事實上存在強大的限制——在戴雪那裡,對於法律推理來說是可有可無的——再結合議會的確在法律上的優越地位,才真正構成了英國憲法的本質。易言之,儘管在司法面向而言,議會透過的立法無疑成為一項法律,且無一人或組織可以挑戰該項法律,但就立法面相而言,英國人民的整體意志對議會的立法構成了實實在在的限制。但是這樣一來,英國憲法就與那些專制國家的憲法(如果有的話)就沒有差異了,因為即使如希特勒、墨索里尼之類的獨裁者,他們也必須獲得國內多數人的支援。因此對詹寧斯而言,爭論哪一國家的“主權者”在哪裡或“主權”的概念是沒有意義的,重要的是找出憲制安排如何在國內不同的政治機構之間分配權力的:“在起草憲法時,沒有人為主權而煩惱,而只是關注各種權力的分配問題;而且如果結果是沒有人可以聲稱主權,那就更好了。” 事實上,自光榮革命以來,沒有哪個具體的人,包括國王、首相、政黨領導人、法官可以自稱主權者;自然地,在這些統治者構成的統治集團亦不能自稱主權者,因為它們必須跟被統治者的人民分享權力。於是,統治權是分散在各個具體的統治機關及其代表人之間的,並沒有一個整齊劃一的統治集團可以任由自身的權力意志統治人民。因此,詹寧斯斷言,戴雪所謂的“議會主權”只不過“是一個法律虛擬,而法律上的虛擬是可以假定任何事情的。”

英憲原則的現代詮釋

(一)  負責任的自由

對自由這一概念的討論,總的來說,可以分為主觀和客觀兩個面向:客觀上的自由,體現為權利、能力或者某種社會行動的可能性,按照薩託利的說法就是“關係中的自由” ,意即,對自由的解讀需要預置某個特定的社會關係。一般而言,在諸種社會關係之中,若是能夠免受他人(包括國家和其他組織)專斷意志的干涉,便是自由,儘管是消極意義上的自由。主觀方面的自由,側重於心理或道德層面,在康德看來,人之所以不能僅僅作為工具或手段,還要作為目的來對待,就是因為人具有內在的自由意志。申言之,人人皆可憑藉自身的自由意志在社會中塑造獨立的人格,並藉此獨立人格做出具有自主價值的判斷和行動,這樣的獨立判斷和行動才為此人負起相應的道德、法律等方面的責任提供了基礎。這兩者的關係即為:客觀的自由為主觀的自由創造了外部條件,而主觀上的自由則為這些外部條件的發展奠定了道德的或心理的基礎。“免受他人專斷意志的干涉”之人當然是自由的,無論是客觀面向還是主觀面相;但對於施加“專斷意志”的一方而言,客觀面向無所謂自由不自由,因為在是否有一個第三方的“專斷意志”施於其人之上這一客觀條件具備之前,談論客觀自由是沒有意義的;但就主觀面向而言,施加“專斷意志”之人即是不自由, 因為此人的專斷意志——此處的專斷若解為“反覆無常”、“僅憑個人喜好”等——必定會以人僅僅作為達致自身目的的工具,而絕不會當作與自己具有相同內在尊嚴的主體,且違反了“要只按照你同時認為也能成為普遍規律的準則去行動” 這一絕對命令。因此,主觀的自由反倒要比客觀的自由提出更高的要求。一個大權在握的專制君主,可能在客觀上擁有無限的自由,但就主觀面相而言,他也不自由——他不過就是一個自身的專斷意志或專制權力的囚徒而已。就憲法學而言,如何為政治家的政治行動設計一種自由的政體,且以此來引領或維繫一種自由的生活方式或民族文化,在本文看來,就是上述經典文字所一致贊同的責任機制。

白芝浩將憲法的政治責任指向了內閣和首相。君主作為名義上的最高領袖卻無權干涉朝政,乃是因為它不用負政治責任。賦予君主以實際的政治責任存有諸多的缺陷,而虛君之治則有諸多好處。但是一個國家的政治權力或者統治權、主權總要有個安置之處,而內閣由議會選立,儘管首相及其大臣本身就是議會多數黨的領袖群體,但政黨領袖也要取得議會多數黨員的擁戴才能發號施令,而基於政治原則之政黨,其領袖必須自身嚴格踐行本黨原則才能獲得多數黨員的支援;與之類似的是,因為“內閣制政府是在光天化日之下進行運作的。它的生命在於辯論……一位首相必須表明他的本領。他必須與平民院在辯論中交鋒” ,因此,並非成為首相而獲得權力,而是獲得了權力而成為首相,換句話說,因為某個人獲得了足夠多數之人的信賴,能為整個憲法的運作負起政治責任,所以他就成了首相。

白芝浩之後的憲法學家,就主權責任的安置點各有不同,戴雪認為是在君臨議會,西德尼認為在於首相和內閣大臣,埃默理則認為前述都不對,而應該是包括文官體系在內的“現政府”,拉斯基原則上贊同埃默理且呼籲大力推行文官集團的改革,以更加積極的姿態呼應二戰以後行政權急速擴大的政治需要。最後,詹寧斯認為,強調某個具體的主權機關沒有特別的意義,因為無論是內閣、首相、議會,最終都必須與人民分享權力,隱藏在選民之面具背後的人民及其體現的公意,才是英國憲法最真實的本質。因此,人民選舉議會,議會透過辯論形成首相和內閣,內閣控制文官,政府統治全體人民,這是權力的從上到下的邏輯,而以下到上的負責制是,中立的文官就施政的細節向大臣和首相負責,首相就整體的政府實效向議會負責,議會最終就選舉結果向人民負責。若是下級對上級的政治領導不予服從,文官要據理力爭到最後一刻,大臣可以透過辭職降低首相的權力基礎,首相可以解散議會。因此,英國憲法的權力—責任機制不是單向命令式的,看似沒有一個分權制衡的憲法機制,實則處處分享權力,當其中的任何一個環節變得專制時,會立刻引來——最終是議會的——透過辯論和選舉的糾正措施。值得強調的是,權力分享的目的是為了更好形成和實施政策(立法),而不是模糊任何責任的焦點。因此,就上級對下級的領導的確有不少自由(裁量)的權力空間這一點,只是就政治責任而言,但與之對應的是上級必須承擔全部責任。上級大可以放手讓下級代表自己去做任何其責任範圍內的事,但不能以此為藉口將責任一股腦兒推卸下去,按照詹寧斯的說法便是,“按照慣例,每個文官的行為都被看作是他的大臣的行為。對文官的總體控制賦予財政部,由首相和財政大臣承擔責任。” 這樣,儘管沒有一部成文的英國憲法,但貫穿整部憲法的權力與責任機制揭示出,整個權力鏈條上的每一個環節都或明或暗地指向一種獨立的責任機制。或者說,這個權力機制上的任何一個節點,都被預設為具有獨立的政治價值,只是這種政治價值一般體現在政治家、文官、法官等接受長期訓練的專業領域之中,而非規定於一般性的成文法而已。因此,在英國的政治文化中,一個政治家、文官或法官若想無愧於自由的稱號,同時需要兩種相互支援的自由:不受外部勢力的專斷意志的干涉;自身具有相當專業領域的知識,後一種通常被稱為個人德性基礎上的自由。對一個自由政體而言,政治家儘可以自由地追求個人德性以及在此基礎上的積極自由,但不能以政治的方式或以國家的名義將其個人德性上升為國家的法律,蓋因諸如國家、人民或政府等抽象概念所指涉的物件,根本無從追究具體的政治責任。

(二)  法治上的平等

法治下的平等有兩層含義,一則實為面向司法的平等,即所謂的“法律面前人人平等”。英國光榮革命以後,君主統而不治,“全國人民以至君主本身都須要受治於法”。當然,以現代民主社會的標準來看,這是最低限度的法治,通常涉及一個獨立的司法制度,正當的司法程式等等。西方國家在此一意義上的平等大同小異,只不過英國在此一方面較早實現而已。但法治下的平等的第二層含義,則足為英國憲法的特徵,即面向立法的平等,這種平等指向法律作為社會行動規範的制度本身,或者說,英國人民在創立或發現法律規範或憲法規則這一方面有著平等的立法權。而這一點又有兩層含義,首先,就英國普通法的來源和形成過程來看,英國人的普通法權利主要來自於法院的判決而非議會的立法。經年累月的無數司法實踐才能塑造今日之蔚為壯觀的普通法體系,並由此形成英國人民的法治生活方式。儘管議會的立法不受挑戰地成為英國的法律,但英國議會的組成人員,即全體議員卻生活於普通法之下。在法律即公意的意義上,服從國家的法律就是服從他們自己。其次,從憲制實踐的視角來看,英國議會的立法和施政在體現平等的意義上有著別具一格的特色,此即政治競爭中對立兩派享有平等憲法權利的傳統以及對於少數派或弱勢群體的保護機制。

對立兩派爭奪政治話語權在英國有著悠久的歷史傳統:有國王的政府就有國王的反對派;有大權在握的執政黨及其首相,也從來不缺該黨內外的競爭對手,甚至部分對手還同時是該首相的內閣同僚;同一執政黨內有內閣成員,就有後座議員;有議會多數派,就有議會少數派;有執政黨內閣,也就有在野黨的影子內閣。處處皆有對立陣營,都有平等的辯論權利,儘管這種權利多數僅是一種程式性權利。這種對立的兩方各自爭取英國人民——在不同的歷史階段,分別體現為國王、議會多數和選民多數——的支援,在構造上極類似於普通法訴訟之中的兩造爭取司法主權者的認同和支援,無怪乎詹寧斯將君臨議會視為不受質疑的“最高階法院” 。對於憲法的解讀或詮釋,超乎美式違憲審查機制中的大法官的職責,而毋寧是議會全體政治精英的集體辯論機制。在這一點上,詹寧斯超越了戴雪僅在平等適用實證法的意義上對法治的解讀,而將法治作為一種政體論上的平等機制,亦即,法治意味著民主憲制而區別於專制政體。由此,法治的圖景便不是在人民之上懸立一個無所不能的政府,而毋寧是人民為自身立法,而政府只是這個立法以及之後的司法、執法所不可或缺的中介物而已。

既然政府只是人民自治的手段,既然全體人民並非總是在某些具體事務上保持一致,那麼少數派或者反對派的存在就不能被認定為反對國家或人民,相反,自由政制意味著,就像白芝浩所指出的那樣,“人們對政府的批評就像政府本身一樣成為了這個政制的一部分。” 政府保護那些批評政府之人,實是自認不能代表絕對真理,因而政府所制定的立法也並非一貫正確,它有容許修正甚至全然改變的空間,或者說,過往一切合理的政治決定都不能排除未來的某個時刻重新思考、制定法律或政策的可能性,而政府對批評聲音的寬容一開始就為人們未來修法的這種可能性開啟智識上的準備。所以,所謂平等的法治,它同時預設了多數的謙遜和少數的持重。亦即,人民之多數透過的法律或政策容許少數人在服從的基礎上繼續批評,而少數亦就法律或政策的本身展開智識上的較量,在爭取一個新的多數形成之前,必先要服從法律或政策。

(三)  基於代議制的民主

如果說,自由、法治構成了英國憲法歷久彌新的政治傳統,那麼民主這一原本在亞里士多德那裡僅僅作為按照統治人數來劃分的政體之一的概念,長時間在英國政治主流中遭逢冷遇:英國君主,就其憲法上的形式而言,無疑具有獨一無二的統治地位,君主參與立法、負責行政(包括任命首相),冊封貴族,因此英國人在很長的一段歷史時期內自認為是一個立憲君主政體。就前述經典作品來看,白芝浩將此處的“君主政體”按照尊榮—效率的兩分法一分為二,王室和首相分別居於其上,君主在王位繼承法下永久世襲,而首相則由議會推選。戴雪將君臨議會視為國家的最高(法律)主權機關,一切法律皆由議會出,英國作為法治國家,君臨議會擁有最高主權;詹寧斯則在相對於專制或獨裁的意義上使用民主的概念,認為即使是君臨議會,也需要跟多數的人民分享權力。由此可見,即使最強烈主張民主的詹寧斯, 亦是在與人民“分享權力”的意義上看待議會這一代議制機構在英國政治中的核心地位,而埃默理則主張英國確屬民有、民享卻並非民治的國家,因而代議制的問題實屬英國憲制的一項重要議題。

關於代議制的地位,英國政治學家有兩種相互衝突的主張。一種為伯克式的“代理”(agency)機制,在這種機制下,參與代議的組成人員被認為具有獨立政治人格的主體,他們具有按照他們自身所設想的最佳的公共利益為他們的委託人——全體選民——擬定最佳政治方略的權利。此處的全體選民並非歐陸政治哲學家通常預設的以“人民”之名義出現的整體性質的獨立主體,而是具有不同偏好或價值觀的分散的選民群體,且沒有一種偏好是永久不變的,也不存在一個永久固定的多數或少數。人民透過選舉程式,選出具有穩定人數的代議機關,就國家大政方針提供政治方案。若是某個具體的代議機關無法運轉,或者達不成選民群體的要求,那麼選民就選出新一屆代議機關取代前者。按照伯克式的理解,隱藏在全體選民背後的“人民”決不能輕易出場,就像白芝浩所擔憂的那樣,人民的聲音,在智力和教養方面理應勝於一般人民的人民代表竟無法履行職責而爭相祈求人民的意見,那麼人民的聲音極可能變成“魔鬼的聲音”。或者像拉斯基所主張的那樣,既然自由政府已然聚集了這個國家最聰明的大腦,而尚不能解決國家的政治難題,何以鬆散的全體人民的集會——暫且不論某些諸如人數過多等技術難題——就能跨越這一難題?另一種主張則為密爾式的“再現”(reproduction)機制,這種機制有一政治哲學上的假定:任何一人或組織,均是其自身的最佳代言人,或者說,是最清楚個人利益之所在的理性人。人民之代表應忠實於選舉此一代表的集團或選區之利益,強調代表個人並無獨立職責在利益集團或選區之上尋求更高利益。與第一種內涵相比,第二種代議制若想取得成功,代議機關必須吸收儘可能多的選民意見,若是選民意願不明,則尚須以某種方式激發廣大民眾,使之提高政治素養和參政意識。且一般民眾對於擬定法案的細節、相關政策的實用性以及某項立法的潛在影響都要有一個較為全面的理解,這樣的政治參與方有實質性的意義。從密爾之後的憲法學理論來看,尤其從前述六部憲法經典均主張一個強有力的政府來看,一向保守的英國民族似乎沒有接受密爾的觀點,而伯克式的極富精英主義色彩的代理觀則受到歡迎。伯克反對那種沒有獨立價值的代議制,他曾嚴肅地提醒選民:“你們的代表欠你的不僅是他的勤勉,而且還有他的判斷;若是他屈服於你自己的意見,那不是在服侍你,而是背叛了你。” 照此邏輯,如果一個國王的大臣(首相或其他內閣重臣)如果僅憑國王的命令而牴觸法律行事,那麼這個大臣仍然會被議會以叛國罪彈劾,因為僅憑國王個人的意見不足以承擔身為“國王的僕人”之政治責任,沒有獨立判斷的內閣首相和大臣都是抽象國王(實指全體人民組成的國家)的叛徒,而無論是否秉持具體國王的意見行事。此處的邏輯,與科克大法官拒絕直接按照國王的意志審理案件時的理由,即法官所特有的訓練和“技藝理性”為國王所闕如在本質上是一致的:無論是政治家還是法官,都有其內在的價值,任何力量,甚至是人民自己的力量都不足以越過政治家或法官的獨立判斷,因為這就是憲法所賦予政治家或法官的特殊職責。

當然,在實踐中,這兩種內涵的代議機制是混雜在一起發生作用的。如果民意就某一問題具有強烈的意願或偏好,那麼任何代議機制都不可能違逆這一民意而自行其是。且就議會的內在運作機制而言,即使是基於原則和價值觀的現代政黨,在議會表決的時候也不可能全然放任黨員任由其自由投票而絲毫不施加影響。對英國人民而言,從議會辯論中發掘符合自身原則和價值觀且有能力解決當前憲制難題的政治領袖,並委以依據憲法治理國家的重任,至於治理的方式方法問題,則留待以首相為代表的政府去操作,而治理之效果如何,則要看每隔數年就有一次的大選以及時不時就有可能發生的政黨或議會內部的不信任投票。就人民選擇統治自己的政治領袖而言,正如當代憲法學家所說的那樣,英國人民的政治智慧的確發揮著至關重要的作用。

英國憲法中的慎議民主

最近數十年盛行於西方政治理論界的慎議民主,是一種關於政治合法性的規範性概念, 較為權威的定義來自於古特曼和湯普森的一篇論文,意指“自由而平等的公民(及其代表)透過相互陳述理由的過程來證明決策的正當性,這些理由必須是相互之間可以理解並接受的,審議的目標是做出決策,這些決策在當前對所有公民都具有約束力,但它又是開放的,隨時準備迎接未來的挑戰。” 就英國憲法而言,公民的自由傳統毋庸贅述,政治上的平等也由其引以為傲的法治體系所保障,因此符合慎議民主的主體要件;英國憲法規制的是代議制政府,而辯論是代議制政府的核心,因此給出對方不能合理拒絕的理由並以此正當理由作為議會(投票)決策的基礎,在英國憲法不成問題;英國憲法並不預設任何永久性固定的規則,就像上一屆議會不能以任何固定的規則約束下一屆議會一樣,公民及其群體可以挑戰任何歷史的政治決策。因此,就定義而言,英國憲法中的代議制民主當屬慎議民主無疑。但問題在於,這種代議制民主如何在內在機理上體現慎議民主的,或者按照尼諾教授所指出的那樣,英國的代議制民主是如何解決如下三個可能相互衝突的問題的:(1)憲制的連續性本質決定了當下的政治決策必須尊重過往的政治決定(歷史憲法);(2)慎議民主的內涵決定了憲法必須預設自由和權利的現代價值(理想憲法);(3)慎議民主的功能即在於能夠以一種合理的方式溝通曆史和理想,或者說憲制的歷史和理想的兩個維度之間需要慎議民主發揮可靠的認識論之價值,以解決公民之間的道德分歧。

就命題(1)而言,對於歷史實踐的尊重對於英國人而言甚至不是一個需要探討的問題:對於英國人民而言,憲法並非某個偉人的一日之功或者神秘宗教的永恆啟示,而恰恰在於全體人民年復一年地參與其間的產物。而引人注目的那些憲法原則,比如議會主權或法治原則,更是數代人從諸多相反或相競爭的原則比如君主主權、人民主權或等級原則、人治原則等帶來嚴重破壞、殺戮和文明的倒退中確立的。這些歷經漫長歲月的治國原則,反映了在某些重要時刻英國人民的某些成功意圖,並使所有人圍繞這些意圖展開合作。

就命題(2)而言,慎議民主既然是個規範性的概念,它指涉的是一個民主國家的政制應當如何安排,以符合現代社會的價值觀。而任何概念之規範性的內涵,最終均要在道德層面上得到證成,正如尼諾所言,“給予權利以堅實基礎的唯一道路,便是要依靠道德討論的實踐之預設。” 而自康德以來,個人道德首要的即是人的自主性,即人人就其個人事務擁有自主的權利;而於主體間的事務,經由主體間深思熟慮或曰理性選擇之後的決定,便對所有參與慎議之人構成了道德約束力。於是,慎議民主在道德上的證成問題,隨即轉變成維護個人自主地位的自由和權利的證成問題。在憲法學的層面上,英國憲法並不像歐陸和美國憲法那樣,先行規定一整套日常政治(立法)所不能輕易進入的道德空間,這或許與古典自由主義將政治及其由人構成的實體——政府——定位為“必要的惡”這一哲學假定有關,於是三權分立、司法審查等等均為這一哲學假定的邏輯後果。但是英國憲法就其實踐而言,似乎並不預設這樣的哲學信條:它並無一部崇高的權利憲法在前,也無基於司法的違憲審查機制在後。憲法之下的所有權力主體,無論是國王,還是首相、大臣、法官、文官集團,他們大可以在某些政治事務中擁有巨大權力,但在這些權力主體的後面,都如影隨形地跟隨著一種責任機制,這種責任機制,倒還不是那種官僚體制中外在的監督—考核機制,而最主要的是將此種責任感收納於自由的內在方面:一個不稱職的國王、首相、大臣、法官和文官,只有主動地放棄手中的權力才能是真正自由的,才能無愧於其獨立的人格,因為他無法就公共事務的有效運作承擔政治責任,或者說就其對公共事務的運作而言,他毫無獨立價值。因此,國王或者首相大可以在形式上大權獨攬,但是權力的集中只有在引發公眾道德情感的基礎上才能真正發揮出來,而面對英國社會整體所呈現的自由主義品格,當一個政府及其首腦變得專制的時候,不僅必會面對一般民眾及其代表的抵制,即使在政府的內部,那些構成政府之一部分的大臣、文官、法官等等都會形成一種有形無形的抵制,因為同樣地對這些人而言,受制於他人的政治權力之專斷的干涉當然就是不自由。

因而,本文的重點在於檢視命題(3),即英國的代議制民主如何就在實踐上完成溝通曆史和理想的兩個憲制維度方面發揮作用。全球民主政體的所有實踐表明,尚未有任何一種民主理論或實踐已經達致了最理想的狀態,而慎議民主理論之崛起本身就預示著這一點。慎議民主的定義意味著任何由歷史形成的政治權威均可受到挑戰,只是挑戰之方式須以提供正當化理由並說服相關者的方式進行。於此,民主政體的實踐將永無止境,民主的歷史將永無終結的可能,所以慎議民主並不從本體論上持續爭論道德真理,而著重於認識論上以何種方式能夠最大程度的獲取可靠的關於道德原則方面的知識,並以此道德知識進一步推動民主憲制的進步。慎議民主的認識論之理論光譜異彩紛呈,羅爾斯和哈貝馬斯分別代表了這一理論光譜的兩端:羅爾斯主張,個人的反思平衡才能接近道德真理,而哈貝馬斯則主張但凡道德真理無不經由集體慎議。當然在實踐中,這兩種理論總是糾結在一起的:集體慎議一般而言總是發端於個人的反思,而個人反思之所以能夠達致平衡,端賴於集體的慎議,否則若是個人僅僅憑藉智識上的反思即可獲取真理,那麼民主就是多餘的;而若凡事皆須集體討論決定,則惟有個人才能獨具的專業技能、特長、洞見便無以發揮,這一點在強調分工與合作的現代社會尤其如此。英國憲法所體現的代議制民主其微妙平衡在於:民主慎議的確在少數精英中展開,但這些精英必須具備足夠的權威以爭取多數人民的支援。

英國憲法所維護的自由,是一種法律之下的自由,或者說憲法實踐主要地是在責任追究機制上著手,而務實地處理這個問題。責任機制的有效運轉及作為其產物的法律,至少給了人民這樣的理由,即在權力機制的運轉和法律的背後,仍有某種道德理據的存在。換句話說,儘管議會透過的任何一項法律本身並不足以證成自身的合法性,但卻給予人民一項充足的理由,使人相信:這項法律所呈現或分配的責任和義務,並無任何專制的力量在發揮作用。基於辯論和道德理據的立法所呈現的有關政治決策的合法性,已經是當下政治情勢中能夠達致的或者最大限度接近道德理想的產物。這樣,無論是經過個人反思還是集體討論所達致的這種立基於現實的道德理想便是應對當前憲制難題的最佳道德進路,而即使是政府的反對派,由於其本身也平等地參與了這項立法,那麼包括少數反對派在內的全體公民就都有義務服從這項政治決策。如此一來,歷史形成的權力憲法(即當下的權力組織結構和機制)在當前的政治決定中就具有先在的合法性,除非這種合法性受到正在進行的慎議民主過程的成功挑戰,或者說,現任政府依據當前的憲法做出的政治決策將被合理地推定為合法,除非反對派能夠提供更加強有力的道德論證推翻這種正當性。由此,政府在道德上的多餘性(“必要的惡”)即被排除,政府不應總在消極的守夜人的意義上得到解讀,而更應被賦予積極的政治義務以構建一個轉變偏好、化解分歧乃至超越宗派利益之爭的價值共同體。

代議制下政治精英的民主慎議固然保證了就認識論而言最可靠的決策機制,但據此仍然不足將其從精英主義甚至某種形式的開明專制中區別開來。精英在代理人民處理政治事務時極可能監守自盜或者權力自肥,在實踐中這可能是無法徹底解決的一項難題,但在理論上,英國憲法中的法治上的平等保證了精英在法律面前與一般人民的相同地位。民主慎議之後的結果,無論其內容是什麼,都必須平等地適用到所有相關人員,這一點將政治精英牢牢地鎖定在一般人民的生活方式之中。因此,作為統治者的政治精英,與作為被統治者的一般人民,僅僅在統治與被統治的關係上作出區分,而在經由民主慎議之結果的法律面前,則沒有任何區分。也就是在這裡,民主程式之結果與實體性的憲法之權利的可能的張力,就在法治上的平等這一英國憲法的彌久歷新的優良傳統之中得以消除。

結論

考察英國憲法及其現代詮釋是一項較為困難的任務,英國人特有的保守和務實精神導致英國本土的憲法學家極少採用系統性的理論描述或批判本國憲法,他們往往就其一個方面,尤其是當時所急需解決的憲制難題展開論述,且往往侷限於本國的歷史經驗。本文透過對英憲經典作品的考察表明,英國憲法的特徵可用負責任的自由、法治上的平等和代議制的民主三項來概括。作為這些具有限定性內容的現代價值體系的綜合,英國憲制具有當代慎議民主理論的核心要素。其中,代議制民主肩負著轉化政治偏好、強化國家能力的責任,在此責任之下,議會及其政府集中權力為全體公民制定法律,而法治上的平等保證法律能夠平等適用於全體公民,公民的自由或權利則由法律規定之,公民除卻法律的統治,不受任何人專斷意志的干涉。慎議民主的核心任務,即在於將歷史形成的政治決定為當下的政府賦予權威,除非受到更佳理由的挑戰。因而代議制政府及其制定的法律被推定為在道德上正當的,或準確地說,受到在認識論上最可靠的道德真理的支援。而經由法治上的平等這一憲法機制,保證政治精英始終不能脫離一般人民的生活方式,這又反過來為從人民當中選舉出真正的政治精英提供製度保證。

原文發表於《“一國兩制”研究》(2020年第3期)。出於排版方便,註釋已刪除。感謝作者授權轉載。

本期責任編輯:杉松

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