中國封疆大吏極簡史

王侯將相,寧有種乎!這一煽動力極強的口號表現了中國人自古以來對主動改變自身命運的渴望和入仕參政的熱情。當然,普天之下,只能有一個王,一個皇帝,大多數這種渴望和熱情是成為國家的封疆大吏。

方國和諸侯

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各朝各代,作為封疆大吏的官職和職權各不相同。夏商時期,華夏還沒有真正意義上的中央政府,這片大地存在是鬆散的部落聯盟,夏和商都只是諸部落和方國的盟主。如果說夏國和商國是中央政府,那麼這些部落酋長和方國國主就是封疆大吏。事實上他們是平級的,互相併無統屬關係。

到了周朝,周國取代商國成為天下盟主,周人為了加強對各地的控制,將宗室子弟和功臣後裔派駐到當時所知的各個區域去建立地方政權,這些王公貴族背靠中央政府的支援,很快取代了當地的酋長和國主,成為新的地方首腦。這是中國歷史上的第一批封疆大吏,這些諸侯國的行政結構和周國幾乎完全一致,僅僅是級別上比周低。

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最終,諸侯之一的秦國取代了周國。秦人廢除了分封制,改行郡縣制。秦始皇將天下分為36個郡,每個郡的最高長官為郡守,全部由中央委派,並由郡丞掌管民政,都尉掌管軍事,郡監掌管監察。郡守的權力和原先的諸侯遠遠不能相比,加上中央政府對地方官的軍權管控相當嚴厲。這造成了郡守對地方的控制能力較弱,陳勝在大澤鄉振臂一呼,各地迅速爆發了反秦起義,各地的封疆大吏如果得不到中央軍的支援,根本無力鎮壓。

繼承秦朝的漢朝認識到了郡縣制的弊端,劉邦採用了分封制和郡縣制並行的制度,長安所在的關東地區採用郡縣制,邊疆地區和距國都甚遠的東南一帶普遍實行分封制。這些新封的諸侯國往往跨有諸郡地盤,當得起封疆大吏的名號。後來漢廷推行推恩令,諸侯國越分越小,最後諸侯的地盤甚至只剩一個縣,再也算不上封疆大吏。即使是在諸侯國裡,掌握實權的也不是諸侯王,而是朝廷委派的相國,這種相國其實就是當地的郡守,只是名字不同而已。兒時便會讓梨的孔融便擔任過北海相,孔融掌握北海的軍政大權,至於北海王,就連當時的人們也不知道他是誰。

刺史和州牧

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漢武帝時期,諸侯國已難成氣候,郡縣制成為絕對的主流。面對比秦國還遼闊的國土,劉徹為了更有效的管控地方,將全國分成十三個監察區,由丞相定期派人去地方巡視監察,檢舉不法,透過監察郡守等地方官來控制地方。這種監察區被稱為州,監察官被稱為刺史。在西漢,監察區並不是正式的行政區劃,只是為了明確刺史的職責而做的劃分。刺史的級別也不高,甚至還不如縣令,典型的以小制大的體制。到了東漢後期,刺史的權力越來越大,擔任刺史的官員影響力也越來越大,有的刺史甚至會被授予軍權。為了區分這種地位更高的刺史,便將這種刺史升為州牧。東漢末年,天下紛亂,各州基本都有了州牧,像冀州牧袁紹、豫州牧劉備便是此類。州牧在法理上完全掌握一州的軍政,他們是真正的封疆大吏。

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晉朝建立後撤銷了州牧,只設刺史。晉武帝將天下擴增為十九個州,對各郡保有的兵力做了嚴格的限制,刺史能掌握的軍力也就大大壓縮。這時候的封疆大吏已經不是刺史了,真正的封疆大吏是晉武帝分封的司馬氏諸王。諸王的領地雖然通常只有一個郡大,而且他們還不就國,只是居住在國都,僅僅享受封地的財政收入,無權過問當地的民政。但是他們可以掌握軍權,同時還能擔任中央職務。這些王爺比一般的地方官要厲害的多,東海王司馬越掌握了晉廷大權,但是他的封地東海只是一個普通的郡國而已。

到了東晉,晉室凋零,再無這樣強勢的王爺,各州刺史基本兼任督軍事和將軍的職務,所以都握有軍權,實際上等同於已廢除的州牧。

東晉之後的南朝大都沿襲了這種體制,南朝的地盤相比西晉縮小了不少,但是州的數量反倒增加了,為了吸引北方流民來投和制衡權力過大的刺史,南朝梁時期,州的數目超過一百。這時候的州甚至比郡還要小,刺史一職已經扛不起封疆大吏的稱號。北朝的情況與此類似,到了後期,州的數目甚至突破了二百,而人口相較只有一百多個郡的西漢還要更少。

總管和節度使

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隋朝統一全國後,裁撤了名不副實的郡,改行州(郡)縣兩級制。後隋煬帝恢復了監察區制度,將國土分成九個監察區,監察區長官仍為刺史。此時的刺史只行監督權,恢復了漢武帝置刺史部的本意。替中央直接管理諸多郡縣的是總管府,總管府源自北魏、北周,總管由皇帝的親信或皇室宗王擔任,負責數十州郡的軍政和民政,但轄地並不像監察區那麼固定,依當時形勢而定。楊廣在登基前就先後當任過幷州總管和揚州總管。總管代替刺史成為是時的封疆大吏。

唐朝建立後,唐太宗發明了道的概念,作為新的監察區名稱。道的長官稱為採訪使,後來也叫過防禦使或觀察使。聽著五花八門,但這些大使職能單一,都比不上節度使。節度使並不是統御一道的官職,起初只是一域的軍事長官,僅掌管一州或鄰近幾州,後來隨著軍事活動的增多,節度使的權力和地盤越來越大,甚至能兼任道的觀察使,統管數道,安祿山就是其中登峰造極者。直到五代乃至宋朝,每個將軍都以建節當為榮,唐朝後期到五代末期,封疆大吏基本都是這些行伍出身的武夫。

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宋朝結束軍閥割據後,重拾道的編制,但對職權和轄區做了很大的改動,並改名稱路。“四十三年,望中猶記,烽火揚州路”辛棄疾詞中的揚州路即是此指。每個路轄有數十個州一級單位,面積不小,但是路並沒有真正的主官,路一級名義上主官有四位,分管軍事、司法、財政和糧儲。《大宋提刑官》中的宋慈就是負責一路的司法,官職為提刑按察使。路很像現在沒有省政府其他職能部門卻俱全的省。有宋一朝,軍權高度集中在中央,路的軍事主官安撫使指揮軍隊時大受掣肘。如果不定期設定的安撫使算作封疆大吏,那就是最憋屈的封疆大吏了。

行省和總督

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元朝橫掃各國,為了管轄史上最為遼闊的疆域,蒙古人在路之上再建行省一級行政區,全國共計13個一級行政區,這十三個行省也是我們現在行政區劃的雛形。行省全名行中書省,顧名思義是朝廷的中書省派駐到各地的辦事機構,行省首腦被稱為丞相,後來又以兩名平章政事代替。行省的許可權相較宋朝的路又近一步,幾乎就是縮小版的朝廷,財政、司法方面都有較大的獨立性,唯有軍隊受中央政府統一指揮。平章政事算是知名度最小的封疆大吏。

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明朝繼承了元人的行省制度,朱元璋將行省改稱布政使司,由都指揮使司、承宣布政使司、提刑按察使司分掌軍權和司法權。後來為了監督諸地官員,中央政府定期派出巡撫去各布政使司監察。初期巡撫的轄區沒有定數,可以是幾個布政使司,可以是幾個州縣,也可以是單個漕運系統。巡撫的設定慢慢成為常態,終成地方長官。但不管巡撫的轄區是哪兒,他們負責的大都是民政,朝廷另設總督署理地方軍事,總督因事而設,事畢即撤。總督級別很高,一般都是兵部尚書級別的官員才能擔任,所以總督算不得地方官員,巡撫才是名正言順的封疆大吏。

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清朝繼承了明朝的督撫制度,並做了很大的發展。在每個省均設定一名巡撫,另在一省或相鄰的兩三個省設定一名總督。巡撫主抓民政,總督則偏軍事。總督的級別比巡撫要高,但並無隸屬關係,都是直接向皇帝負責。曾國藩、李鴻章都是名氣很大的總督,對地方的控制力極強,軍政民政都抓於已手,儼然土皇帝的作風。可以說清朝後期的總督最符合人們對封疆大吏的設想。

從刺史到總管,由節度使到總督,這就是古代中國的封疆大吏變遷史,監察官的設定和地方權力的制衡是歷代統治者的重大課題,他們每次給出的解決方案到現在仍有一定的指導意義。

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